安全評價(jià)中心   宮興標

2002年6月29日第九屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第二十八次會(huì )議通過(guò)了中華人民共和國《安全生產(chǎn)法》，其中第二十四條“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位新建、改建、擴建工程項目的安全設施，必須與主體工程同時(shí)設計、同時(shí)施工、同時(shí)投入生產(chǎn)和使用。安全設施投資應當納入建設項目概算?！奔唇ㄔO項目安全“三同時(shí)”。第二十五條規定“礦山建設項目和用于生產(chǎn)、儲存危險物品的建設項目，應當按照國家有關(guān)規定、安全條件論證和安全評價(jià)?！北ＷC建設項目“三同時(shí)”的實(shí)施之一，就是做好項目可行性研究階段的安全預評價(jià)和項目建設后投產(chǎn)試生產(chǎn)后安全驗收評價(jià)。本文就簡(jiǎn)要介紹以下安全評價(jià)的概念、法律依據和意義以及其在建設項目中所起的作用。

一，安全評價(jià)的概念

安全評價(jià)起源于國外發(fā)達國家，最早運用在軍事，以后陸續推廣在航空、航天、核工業(yè)、石油、化工等領(lǐng)域。20世紀80年代初期安全評價(jià)引入我國，

安全評價(jià)指運用安全系統工程的原理和方法，對擬建或已有工程、系統可能存在的危險性及可能產(chǎn)生的后果進(jìn)行綜合評價(jià)和預測，并根據可能導致的事故風(fēng)險大小，提出相應的安全對策措施，以達到工程、系統安全的目的。安全評價(jià)貫穿于工程、系統的設計、建設、運行和退役整個(gè)生命周期的各個(gè)階段。人們將安全評價(jià)形象地比喻為企業(yè)“保健大夫”，應該說(shuō)非常恰當的。安全評價(jià)根據評價(jià)階段的不同有分為安全預評價(jià)、安全驗收評價(jià)、安全現狀綜合評價(jià)和專(zhuān)項安全評價(jià)。

    （1） 安全預評價(jià)

    根據建設項目可行性研究報告的內容，分析和預測該建設項目存在的危險、有害因素的種類(lèi)和程度，提出合理可行的安全技術(shù)設計和安全管理的建議。

    （2） 安全驗收評價(jià)

    在建設項目竣工、試生產(chǎn)運行正常后，通過(guò)對建設項目的設施、設備、裝置實(shí)際運行狀況的檢測、考察，查找該建設項目投產(chǎn)后可能存在的危險、有害因素，提出合理可行的安全技術(shù)調整方案和安全管理對策。

    （3） 安全現狀綜合評價(jià)

    針對某一個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位總體或局部的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)安全現狀進(jìn)行的全面評價(jià)。

    （4） 化學(xué)危險品專(zhuān)項評價(jià)

針對化學(xué)危險品在生產(chǎn)、使用、儲存和運輸過(guò)程中存在的危險、有害因素進(jìn)行的專(zhuān)項安全評價(jià)。

建設項目安全評價(jià)是指安全預評價(jià)和驗收評價(jià)。

  二 安全評價(jià)的法律依據

為了加強安全生產(chǎn)工作，國家陸續出臺了一系列針對安全評價(jià)的法律法規、文件要求，規范建設項目安全評價(jià)，主要有《安全生產(chǎn)法》，其中第二十五條“礦山建設項目和用于生產(chǎn)、儲存危險物品的建設項目，應當分別按照國家有關(guān)規定進(jìn)行安全條件論證和安全評價(jià)?！钡V山是指煤礦和冶金礦等，危險物品是指危險化學(xué)品、煙花爆竹和民用爆破器材等。

2002年1月9日國務(wù)院第52次常務(wù)會(huì )議通過(guò)國務(wù)院令第344號《危險化學(xué)品安全管理條例》（條例自2002年３月１５日起施行）是針對危險化學(xué)品安全管理專(zhuān)門(mén)法規，其中第九條、“設立劇毒化學(xué)品生產(chǎn)、儲存企業(yè)和其他危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存企業(yè)，應當分別向省、自治區、直轄市人民政府經(jīng)濟貿易管理部門(mén)和設區的市級人民政府負責危險化學(xué)品安全監督管理綜合工作的部門(mén)提出申請，并提交下列文件：
    （1）可行性研究報告；
    （2）原料、中間產(chǎn)品、最終產(chǎn)品或者儲存的危險化學(xué)品的燃點(diǎn)、自燃點(diǎn)、閃點(diǎn)、爆炸極限、毒性等理化性能指標；
    （3）包裝、儲存、運輸的技術(shù)要求；
    （4）安全評價(jià)報告；
    （5）事故應急救援措施；
    （6）符合本條例第八條規定條件的證明文件。
    省、自治區、直轄市人民政府經(jīng)濟貿易管理部門(mén)或者設區的市級人民政府負責危險化學(xué)品安全監督管理綜合工作的部門(mén)收到申請和提交的文件后，應當組織有關(guān)專(zhuān)家進(jìn)行審查，提出審查意見(jiàn)后，報本級人民政府作出批準或者不予批準的決定。依據本級人民政府的決定，予以批準的，由省、自治區、直轄市人民政府經(jīng)濟貿易管理部門(mén)或者設區的市級人民政府負責危險化學(xué)品安全監督管理綜合工作的部門(mén)頒發(fā)批準書(shū)；不予批準的，書(shū)面通知申請人。申請人憑批準書(shū)向工商行政管理部門(mén)辦理登記注冊手續?！焙偷谑粭l“危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存企業(yè)改建、擴建的，必須依照本條例第九條的規定經(jīng)審查批準?！?/span>

從《條例》第九條和第十一條看無(wú)論新設立危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存企業(yè)的還是改建、擴建的，項目在可行性研究階段都應進(jìn)行安全評價(jià)，也就是安全預評價(jià)。沒(méi)有經(jīng)過(guò)評價(jià)，審查批準，企業(yè)無(wú)法取得工商注冊。

目前世界人們所知的化學(xué)品已達500∽700萬(wàn)種，其中有相當一部分是危險化學(xué)品。如何判斷企業(yè)生產(chǎn)儲存的化學(xué)品是否是危險化學(xué)品，首先是根據國家安全生產(chǎn)監督管理局（國家煤礦安全監察局）公告《危險化學(xué)品名錄》（2002年版），列入《危險化學(xué)品名錄》（2002年版）中的均屬于危險化學(xué)品。危險化學(xué)品具有易燃、易爆、有毒、有害的特性。對于輕工業(yè)建設項目如酒精的生產(chǎn)、溴素的生產(chǎn)、香精香料生產(chǎn)以及啤酒廠(chǎng)生產(chǎn)二氧化碳，就屬于典型的危險化學(xué)品生產(chǎn)項目，此外還有很多是屬于大量使用、儲存危險化學(xué)品的建設項目如冷凍食品使用、儲存液氨，采用浸出法生產(chǎn)植物油使用正己烷等。這些項目應執行條例的規定，在可行性研究階段都應進(jìn)行安全預評價(jià)。

其次，對于不明的化學(xué)品，即不能從《危險化學(xué)品名錄》（2002年版）斷定其是否屬于危險化學(xué)品，又不能從有關(guān)資料文獻斷定其理化特性其不屬于危險品，那就需要有資質(zhì)的部門(mén)通過(guò)檢測斷定，目前我國有國家、省化學(xué)品注冊中心等機構可以進(jìn)行檢測判別。

為加強危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存企業(yè)新建、改建、擴建項目安全審查工作，保障危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存企業(yè)的安全生產(chǎn)，根據《安全生產(chǎn)法》、《危險化學(xué)品安全管理條例》等法律、行政法規，國家安全生產(chǎn)監督管理總局2005年初出臺了《危險化學(xué)品生產(chǎn)儲存建設項目安全審查辦法》，其中第九條“危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存建設項目在可行性研究階段，應當進(jìn)行安全條件論證；在進(jìn)行初步設計前，應當進(jìn)行安全評價(jià)?！焙偷谑畻l“危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存建設項目的安全評價(jià)應當由具有國家規定資質(zhì)的安全評價(jià)機構承擔。承擔危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存建設項目安全評價(jià)的安全評價(jià)機構對其作出的安全評價(jià)結果負責?！薄段ｋU化學(xué)品生產(chǎn)儲存建設項目安全審查辦法》進(jìn)一步明確了危險化學(xué)品生產(chǎn)儲存建設項目安全審查內容，監督管理以及罰則。2006年9月2日國家安全生產(chǎn)監督管理總局發(fā)布了第8號總局令《危險化學(xué)品建設項目安全許可實(shí)施辦法》替代《危險化學(xué)品生產(chǎn)儲存建設項目安全審查辦法》，對建設項目的評價(jià)、設計、驗收要求更為嚴格、具體明確。

《安全生產(chǎn)法》和《危險化學(xué)品安全管理條例》等對規范危險化學(xué)品建設項目安全評價(jià)起到相當大的作用，特別是在石油化工、礦山等行業(yè)，但其它建設項目很多并沒(méi)有很好的落實(shí)，沒(méi)有進(jìn)行安全預評價(jià)和“三同時(shí)”。對此，二00三年九月三十日國家發(fā)展和改革委員會(huì )和國家安全生產(chǎn)監督管理局（現為國家安全生產(chǎn)監督管理總局）以發(fā)改投資[2003]1346號文下發(fā)了《關(guān)于加強建設項目安全設施“三同時(shí)”工作的通知》，該通知對可研、評價(jià)、設計、建設、監理均提出了要求，其中第二條“對礦山建設項目和生產(chǎn)、儲存危險物品、使用危險化學(xué)品等高危險行業(yè)的建設項目以及具有較大安全風(fēng)險的建設項目，建設單位在進(jìn)行項目可行性研究時(shí)，應對安全生產(chǎn)條件進(jìn)行專(zhuān)門(mén)論證，委托安全評價(jià)中介機構進(jìn)行安全生產(chǎn)評價(jià)，對建設項目安全設施的安全性和可操作性進(jìn)行綜合分析，提出安全生產(chǎn)對策的具體方案；對報告書(shū)應對建設項目安全生產(chǎn)設施的科學(xué)性、必要性和可行性進(jìn)行綜合分析，提出安全生產(chǎn)措施方案；對安全風(fēng)險較小的建設項目，建設單位在進(jìn)行項目可行性研究時(shí)，應對建設項目安全生產(chǎn)條件及安全設施進(jìn)行綜合分析，并編制安全專(zhuān)篇。建設項目竣工驗收前，建設單位應向安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)或煤礦安全監察機構提出安全設施單項驗收申請，經(jīng)安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)或煤礦安全監察機構驗收合格后，方可進(jìn)行建設項目竣工的總體驗收?！焙偷谌龡l“設計單位應嚴格依據可行性研究和安全評價(jià)的要求進(jìn)行安全設施設計，落實(shí)安全生產(chǎn)措施。安全設施設計應報經(jīng)安全生產(chǎn)監督管理部門(mén)或煤礦安全監察機構審查?！痹摗巴ㄖ睂ㄔO項目安全評價(jià)要求范圍廣泛而且非常明確。

早在2002年山東省安全生產(chǎn)監督管理局就以魯安監發(fā)[2002]46號文〈山東省建設項目（工程）勞動(dòng)安全衛生審查驗收工作程序〉，明確要求“凡符合下列情況之一的建設項目，必須進(jìn)行勞動(dòng)安全衛生預評價(jià)（即現在安全預評價(jià)）；

（1）屬于《國家計劃委員會(huì )、國家基本建設委員會(huì )、財政部關(guān)于基本建設和大中型劃分標準的規定》中規定的大中型建設項目；

（2）屬于《建筑設計防火規范》(GBJ16)中規定的火災危險性生產(chǎn)類(lèi)別為甲類(lèi)的建設項目；

（3）屬于勞動(dòng)部頒布的〈爆炸危險場(chǎng)所安全規定〉中規定的爆炸危險場(chǎng)所等級為特別危險場(chǎng)所和高度危險場(chǎng)所的建設項目。

（4）大量生產(chǎn)或使用〈職業(yè)性接觸毒物危害程度分級〉 （ GB5044）規定的Ⅰ級、Ⅱ級危害程度的職業(yè)性接組毒物的建設項目；

（5）大量生產(chǎn)或使用石棉粉料或含有10%以上的游離二氧化硅粉料的建設項目；

（6）危險化學(xué)品生產(chǎn)建設項目；

其它由安監部門(mén)確認的其它危險、危害因素大的建設項目?！?/span>

同時(shí)，國家安全生產(chǎn)監督管理總局先后下發(fā)了《關(guān)于做好機械、輕工、紡織、煙草、電力和貿易等行業(yè)建設項目安全設施竣工驗收工作的通知》（安監總管二字[2005]34號）及其補充通知（安監總廳字[2005]48號），山東省安全生產(chǎn)監督管理局下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強機械、輕工、紡織、貿易、電力、煙草等行業(yè)建設項目安全設施“三同時(shí)”工作的通知》（魯安監發(fā)[2005]75號），對非礦山、危險品建設項目安全評價(jià)、設計提出非常具體的要求。

從以上法律、法規、文件可以看出國家、省對規范安全評價(jià)工作已基本建立健全了法律、法規的依據。這就要求建設單位對安全評價(jià)的必要性可知，同時(shí)有關(guān)部門(mén)抓好項目的監督管理。

三、安全評價(jià)的意義作用

安全評價(jià)的意義在于可有效地預防事故的發(fā)生，減少財產(chǎn)損失和人員傷亡。它是從系統安全的角度出發(fā)，分析、論證和評估可能產(chǎn)生的損失和傷害及其影響范圍、嚴重程度，提出應采取的對策措施等。

（1）安全評價(jià)是安全管理的一個(gè)必要組成部分

“安全第一，預防為主”是我國的安全生產(chǎn)方針，安全評價(jià)是預測、預防事故的重要手段。通過(guò)安全評價(jià)可確認生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位是否具備必要的安全生產(chǎn)條件。

國務(wù)院在2004年1月以國務(wù)院令第397號頒布實(shí)施《安全生產(chǎn)許可證條例》，條例第二條“國家對礦山企業(yè)、建筑施工企業(yè)和危險化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆破器材生產(chǎn)企業(yè)實(shí)行安全生產(chǎn)許可制度。企業(yè)未取得安全生產(chǎn)許可證的，不得從事生產(chǎn)活動(dòng)?！?，第六條“企業(yè)取得安全生產(chǎn)許可證，應當具備安全生產(chǎn)條件之一就是依法進(jìn)行安全評價(jià)”。條例實(shí)施以來(lái)，絕大多數礦山企業(yè)和危險化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆破器材生產(chǎn)企業(yè)通過(guò)安全評價(jià)取得了安全生產(chǎn)許可證，有些企業(yè)通過(guò)評價(jià)安全生產(chǎn)條件無(wú)法達到基本的要求，政府實(shí)施了關(guān)閉，或要求其搬遷。正是安全評價(jià)使企業(yè)認識到存在的問(wèn)題，進(jìn)行了整改，提高了自身的安全生產(chǎn)條件，取得了安全生產(chǎn)許可證。同時(shí)國家安監部門(mén)通過(guò)安全評價(jià)了解掌握了企業(yè)的安全狀況，特別是安全生產(chǎn)存在的問(wèn)題隱患，為今后有效對企業(yè)進(jìn)行針對性管理監督提供了技術(shù)依據。同時(shí)對于一個(gè)建設項目無(wú)論其為新建、改建和擴建都應經(jīng)過(guò)安全評價(jià)（項目前期是安全預評價(jià)和項目建成試生產(chǎn)后的安全驗收評價(jià)），取得安全生產(chǎn)許可證，方可投入生產(chǎn)。

通過(guò)對建設項目安全預評價(jià)，評價(jià)機構評價(jià)該建設項目從安全角度符合不符合當地規劃，選址和與周遍安全距離是否符合要求，采用的建筑結構、工藝設備符合不符合要求，項目所采取安全對策措施是否符合要求，使監管部門(mén)確定是否批準該項目建設，避免留下安全隱患。實(shí)踐證明，通過(guò)安全預評價(jià)，有些建設項目存在選址不當，與周遍間距不符合要求情況，要求企業(yè)另行選址，避免項目建成后，無(wú)法更改情況出現。

安全驗收評價(jià)目的是貫徹“安全第一，預防為主”方針，為建設項目安全驗收提供科學(xué)依據,對未達到安全目標的系統或單元提出安全補償及補救措施，以利于提高建設項目本質(zhì)安全程度，滿(mǎn)足安全生產(chǎn)要求。安全驗收評價(jià)要求企業(yè)提供設計圖紙（包括變更）、施工資質(zhì)、特種設備檢測報告及使用登記證、防雷防靜電檢測報告、消防驗收、管理制度等等，這一些作為安全驗收評價(jià)的前提基礎，規范建設項目建設過(guò)程，有效確保項目“三同時(shí)”的實(shí)施。

（2）安全評價(jià)可以提高系統本質(zhì)安全化程度

通過(guò)安全評價(jià)，對工程或系統的設計、建設、運行等過(guò)程中存在的事故和事故隱患進(jìn)行系統分析，針對事故和事故隱患發(fā)生的可能原因事件和條件，提出消除危險的最佳技術(shù)方案，特別是從設計上采取相應措施，設置多重安全屏障，實(shí)現生產(chǎn)過(guò)程的本質(zhì)安全化。

安全評價(jià)首先分析建設項目可能存在的危險有害因素，辯識其主要危險有害因素如火災爆炸、中毒、容器爆炸等等，針對這些危險、危害應采取的安全技術(shù)措施。設計單位按安全預評價(jià)報告所提安全對策措施應用到具體的設計方案中。驗收評價(jià)還可以對建設項目設計遺漏或未按設計等要求建設內容，采取補救措施，實(shí)現本質(zhì)安全化。

（3）安全評價(jià)有助安全投資的合理選擇

安全評價(jià)不僅能確認系統的危險性，而且能進(jìn)一步預測危險性發(fā)展為事故的可能性及事故造成的嚴重程度，并以此說(shuō)明系統危險可能造成負效益的大小，合理地選擇控制措施，確定安全措施投資的多少，從而使安全投入和困難減少的副效益達到合理的平衡。

四、安全評價(jià)目前存在的問(wèn)題

安全評價(jià)作為近幾年國家新興的行業(yè)，在安全生產(chǎn)起著(zhù)越來(lái)越重要的作用，但目前還存在一定問(wèn)題，對于建設項目安全評價(jià)其主要問(wèn)題有以下幾方面；

（1）有法不依

許多建設項目沒(méi)有進(jìn)行安全預評價(jià)，就進(jìn)行建設，甚至沒(méi)有經(jīng)過(guò)正規設計，帶來(lái)很大安全隱患，一方面建設單位可能不了解有關(guān)的法律、規定，更主要建設單位抱著(zhù)僥幸心理，認為請中介機構評價(jià)和設計單位設計浪費錢(qián)，而一旦建成，就形成木已成舟，政府也不會(huì )怎么辦。還有不少項目已經(jīng)建設甚至建成投產(chǎn)，迫于辦證的需要才委托評價(jià)、設計，造成現在許多地方建設項目存在“先上車(chē)后買(mǎi)票”現象，完全失去了安全評價(jià)意義，評價(jià)出許多隱患難于整改，為今后安全生產(chǎn)、安全管理埋下隱患。

（2）國家配套政策還不健全

由于國家投資體制的改革，建設項目實(shí)行審批制、核準制、備案登記制，許多項目都進(jìn)行了備案登記，并沒(méi)有按行業(yè)標準要求進(jìn)行規范的可行性研究編制，項目可行性研究報告有的沒(méi)有，即使有也是企業(yè)自行編制內容簡(jiǎn)單。而建設項目安全預評價(jià)就是依據項目可行性研究報告，這也是完全不同于環(huán)境評價(jià)主要之處，所以可行性研究報告的深度就決定了安全評價(jià)報告的作用和意義。

此外，目前還存在另一現象，有的地區，出現了為了安全評價(jià)而做的可行性研究報告，盡管是由資質(zhì)單位編制，但目的由于迎合安全評價(jià)的要求，出現類(lèi)似安全評價(jià)內容大幅篇章，建設單位為此多花費用，而沒(méi)有其它實(shí)際意義。

盡管?chē)?、省市安監部門(mén)推動(dòng)建設項目三同時(shí)的工作出臺許多文件、通知，但還存在部門(mén)協(xié)調問(wèn)題，如何即減少項目的審批程序，同時(shí)有很好對建設項目進(jìn)行監管，是需要有關(guān)部門(mén)思考解決的問(wèn)題。

（3）評價(jià)報告的質(zhì)量低

國家為規范安全評價(jià)行為出臺了建設項目預評價(jià)導則和驗收評價(jià)導則，但評價(jià)機構具備相關(guān)基礎專(zhuān)業(yè)的評價(jià)人員數量和具有實(shí)際工作經(jīng)驗的技術(shù)專(zhuān)家明顯不足。缺乏對評價(jià)方法研究，部分安全評價(jià)從業(yè)人員素質(zhì)不高，專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員結構不合理。完成的評價(jià)報告內容類(lèi)似甚至照抄照搬，沒(méi)有針對性。

隨著(zhù)安全生產(chǎn)越來(lái)越引起國家重視，建設項目安全評價(jià)將成為項目建設不可缺內容之一，發(fā)揮其重要作用。